El Tratado para la estabilidad, la coordinación y la gobernanza de la Unión Económica y Monetaria (tratado de estabilidad) ya va por su cuarto borrador, fechado el 19 de enero, contiene importantes modificaciones respecto a la versión anterior, de 10 de enero. Este documento será finalmente sometido a la cumbre de jefes de estado y de gobierno de la Unión Europea del próximo lunes, 30 de enero.
A medida que avanzan los trabajos se van constatando las dificultades legales existentes para el encaje del tratado de estabilidad en el ordenamiento jurídico comunitario y para atribuir competencias para su ejecución a las instituciones comunitarias. Aunque hay precedentes de acuerdos intergubernamentales de este tipo en la Unión Europea, como Schengen, en este caso la regulación del pacto fiscal, exige, por su propia naturaleza, la necesidad de modificar la legislación comunitaria algo que obviamente no puede realizar un instrumento de esta naturaleza; se trata de una «misión imposible» la de «modificar sin modificar». Se invoca para salvar este escollo el artículo 4 del Tratado de la Unión Europea y se apela a su necesaria interpretación y aplicación con respeto al derecho comunitario y siempre que sus disposiciones sean compatibles con él, de tal manera que no se invadan competencias comunitarias en el ámbito de la unión económica, previsión muy del agrado del Reino Unido que interpreta este tratado como algo ligado solamente a la moneda única pero que no profundiza en el desarrollo del resto de políticas comunitarias.
Las restricciones derivadas del carácter intergubernamental también se dejan ver en distintos aspectos del documento, así se prevé que en un plazo máximo de 5 años el tratado de estabilidad deberá integrarse en el marco jurídico comunitario, constatando con ello que fuera del mismo tiene poco futuro. Otro aspecto relevante, que refleja la limitación a que nos venimos refiriendo, es el procedimiento elegido para controlar la aplicación del pacto fiscal, se acude al artículo 273 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, estamos por tanto ante un acuerdo especial entre los estados signatarios, como consecuencia de ello serán estos los que deberán llevar a un eventual estado infractor ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sin que pueda realizar tal cometido la Comisión que sería lo lógico, en su función de "guardiana de los tratados", en este caso únicamente actúa como un negociado de trámite (artículo 8). Otra dificultad deriva de la coexistencia de este procedimiento con el de déficit excesivo en el marco de los tratados comunitarios.
En cuanto al pacto fiscal “la regla de oro” obliga a que los estados mantengan una situación de equilibrio presupuestario o de superávit, de tal modo que el déficit estructural anual no podrá exceder del 0,5 % del PIB. Este límite podría llegar a ser del 1 % del PIB siempre que el país en cuestión tenga un nivel de deuda pública por debajo del 60 % de su PIB y no corra peligro la sostenibilidad de sus finanzas, entiendo que para ello será necesario un pronunciamiento expreso y que esta modulación de la regla general no entrará en juego de modo automático.
Este objetivo solo se podrá incumplir en el caso de que concurran "circunstancias excepcionales" causadas por un acontecimiento inusual que estuviera fuera del control del estado afectado y que provoque un gran impacto en su situación financiera o bien por una recesión económica grave tal como se define en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, siempre que la desviación no ponga en peligro la sostenibilidad en el medio plazo. En este punto, se registran criticas del Banco Central Europeo y de gobiernos como el holandés que exigen un mayor grado de concreción de dichas circunstancias en aras de la seguridad jurídica, por entender que la redacción actual suscita muchas dudas que podrían amparar incumplimientos como ya ocurrió con Francia y Alemania sin que pudiera evitarlo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
La "regla de oro" deberá ser transpuesta a las legislaciones de los estados firmantes del tratado de estabilidad preferentemente a rango constitucional o, en su defecto, a través de otras normas con el mayor grado de rigidez posible, correspondiendo el control para la correcta ejecución de esta medida al Tribunal de Justicia. En este punto, hay una rebaja de las expectativas iniciales que únicamente contemplaban la inclusión de esta regla en las respectivas constituciones; con ello, se pretende facilitar la entrada en vigor del tratado dado los largos procesos que deberían afrontar algunos países para modificar sus constituciones, como fue puesto de manifiesto, entre otros, por Dinamarca que ocupa actualmente la presidencia de la Unión Europea.
Como novedades destacadas de este cuarto borrador reseñar de una parte la obligación que asumen los estados firmantes de garantizar una rápida aproximación hacia el objetivo de control del déficit, de ahí la imposición de un plazo de convergencia para alcanzar el mismo que será propuesto por la Comisión teniendo en cuenta los riesgos específicos de cada país para la sostenibilidad; y complementariamente se crea un mecanismo de corrección automático para el caso de desviaciones en el cumplimiento del objetivo o, en su caso, en la trayectoria de ajuste que obligará al estado afectado a comprometer y poner en práctica las medidas adecuadas durante un periodo determinado de tiempo para alcanzar dicho fin.
El mecanismo de corrección deberá ser establecido a nivel estatal –otra limitación del carácter intergubernamental del instrumento- por los países firmantes del tratado sobre la base de unos principios comunes propuestos por la Comisión Europea en atención a la naturaleza, el tamaño y el marco temporal de las medidas correctoras, debiendo garantizarse la independencia de las instituciones responsables a nivel nacional de vigilar el debido cumplimiento de las reglas.
Se sigue manteniendo la obligación para los estados firmantes de reducir el endeudamiento público a un nivel máximo del 60 % del PIB en un periodo máximo de 20 años y de informar ex-ante de los planes de emisión de deuda pública a la Comisión Europea y al Consejo. Del mismo modo, todas las grandes reformas de política económica que tengan previsto llevar a cabo los estados serán discutidas también ex-ante y, en su caso, coordinadas entre ellos, con participación de las instituciones comunitarias.
Los estados que sean objeto de un procedimiento de déficit excesivo al amparo de los tratados de la Unión Europea –no confundir con el procedimiento de control del pacto fiscal- deberán poner en marcha un programa de cooperación económica y presupuestaria, que incluya una descripción detallada de las reformas estructurales que deben aplicar para garantizar una eficaz y duradera corrección de sus déficits excesivos. El contenido y formato de estos programas se definirán en la normativa de la Unión Europea. Se presentarán a la Comisión y al Consejo para su aprobación que además supervisarán su cumplimiento.
Los estados deberán apoyar las propuestas o recomendaciones presentadas por la Comisión Europea cuando considere que alguno de ellos se encuentra en situación de incumplimiento del criterio de déficit en el marco de un procedimiento de déficit excesivo. Está obligación quedará sin efecto si los estados de la eurozona por mayoría cualificada se oponen a la propuesta de decisión o recomendación de la Comisión; se modifica el régimen anterior que era el contrario; es decir, se exigía la mayoría cualificada no para vetar sino para tomar la decisión.
En cuanto al régimen sancionador también el nuevo borrador contiene importantes novedades respecto del anterior, Lo más destacado es la previsión de que el Tribunal de Justicia si considera que un estado no ha cumplido con su sentencia dictada en el seno de un procedimiento de control del pacto fiscal, podrá imponerle una multa adecuada a las circunstancias y que no podrá exceder del 0,1% de su producto interior bruto. Las cantidades impuestas serán ingresadas en el Mecanismo Europeo de Estabilidad Económica (MEDE). En este punto discrepa Dinamarca, sobre todo manifiesta su desacuerdo con el destino de las multas que perjudicaría, entiende, a aquellos países que no fueran a hacer uso del MEDE.
Respecto al gobierno de la zona euro, se prevé que las cumbres tengan lugar siempre que sea necesario y como mínimo dos veces al año. Estarán integradas por los jefes de estado o de gobierno de la eurozona y el presidente de la Comisión Europea, y del BCE, este último en condición de invitado.
La zona euro contará con un presidente nombrado por los jefes de estado o de gobierno de los países del euro, por mayoría simple, al mismo tiempo que se elige al presidente del Consejo Europeo y con el mismo plazo en cuanto a su mandato. Actuará en plena coordinación con el presidente de la Comisión y deberá presentar un informe al Parlamento Europeo después de cada cumbre.
Los estados firmantes que conservan su moneda nacional “outs” serán puntualmente informados de la preparación y los resultados de las reuniones de la cumbre euro por el presidente de la zona euro. Además, con el fin de discutir temas específicos sobre la aplicación del tratado de estabilidad, podrán ser invitados por lo menos una vez al año la cumbre euro. Este tema es un de los más polémicos, no será fácil articular la relación entre los estados miembros del euro y el resto, así Polonia ha amenazado con no suscribir el tratado en el caso de no tener presencia en todas las cumbres; los “outs” consideran insuficiente la previsión de participar en las cumbres solo una vez al año y exigen un mayor grado de participación.
Se ha introducido en este último borrador, la previsión de reuniones en las que participen los presidentes de las comisiones de presupuestos de los parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo.
En cuanto a la entrada en vigor el tratado, que deberá ser ratificado por cada estado de conformidad con sus respectivas normas constitucionales, figura como fecha el 1 de enero de 2013, a condición de que doce estados de la eurozona lo hayan ratificado, o con anterioridad, en concreto el primer día del mes siguiente al depósito del duodécimo instrumento de ratificación si ello tuviera lugar antes de la citada fecha.
Se plantea en este punto la posible obligatoriedad para algunos estados firmantes de someter la ratificación del tratado a la celebración previa de un referéndum, lo que retrasaría mucho la participación del estado en cuestión aparte del riesgo real de que pudiera ser rechazado. Aquí la preocupación es Irlanda, también la República Checa, ya que aunque el gobierno irlandés entiende que no es necesaria la consulta popular, existen voces que discrepan de esa opinión y amenazan con llevar el tema a los tribunales si no se lleva a cabo.
El tratado quedará abierto a la adhesión de los Estados miembros de la Unión Europea que no lo ratifiquen en un primer momento. Recordar la previsión, ya apuntada, de incorporación, en el plazo máximo de cinco años desde su entrada en vigor de este instrumento al marco jurídico de la Unión Europea.
Destacar que la concesión de ayudas al amparo del Mecanismo Europeo de Estabilidad Económica (MEDE) estará condicionada, a partir del 1 de marzo de 2013, a la ratificación del tratado de estabilidad.
En resumen, nos encontramos ante un instrumento que para enfrentar la crisis actual puede constituir una solución a medio y largo plazo, pero en modo alguno de forma inmediata. Desgraciadamente las referencias al crecimiento económico, al empleo y la cohesión social son mínimas, solo las podemos encontrar en los artículos 1 y 9 muy de pasada y como lugares comunes al referir los objetivos de la Unión Europea, sin previsión de instrumento alguno que permita profundizar en la consecución de eso objetivos irrenunciables. Mientras tanto, poco se ha avanzado en temas tan importantes para salir de la crisis a corto plazo como la creación de los eurobonos, el cambio del estatus del BCE para convertirlo en prestamista de último recurso o en la puesta en marcha efectiva y eficaz del Fondo Europeo de estabilidad Financiera (FEEF) con un volumen adecuado de recursos como viene reclamando con urgencia el FMI.
Por último, son muchos los problemas pendientes de resolución todavía, no va a ser fácil la articulación de las medidas entre los estados del euro y los de moneda nacional, a día de hoy Dinamarca, Suecia, Polonia, República Checa e Irlanda manifiestan dudas respecto a la suscripción del tratado, por no estar de acuerdo con sus disposiciones o por temor al resultado de un eventual referéndum, a lo que debe añadirse la posición británica, con estatus de observador, con voz pero sin voto; resta saber si suscribirá el tratado ahora o en el futuro, en principio su principal preocupación "la City" está fuera del texto.
El lunes la Cumbre europea tiene tarea y no fácil, un fracaso a estas alturas sería nefasto y supondría la división de la Unión Europea algo que debe ser evitado a toda costa.
A medida que avanzan los trabajos se van constatando las dificultades legales existentes para el encaje del tratado de estabilidad en el ordenamiento jurídico comunitario y para atribuir competencias para su ejecución a las instituciones comunitarias. Aunque hay precedentes de acuerdos intergubernamentales de este tipo en la Unión Europea, como Schengen, en este caso la regulación del pacto fiscal, exige, por su propia naturaleza, la necesidad de modificar la legislación comunitaria algo que obviamente no puede realizar un instrumento de esta naturaleza; se trata de una «misión imposible» la de «modificar sin modificar». Se invoca para salvar este escollo el artículo 4 del Tratado de la Unión Europea y se apela a su necesaria interpretación y aplicación con respeto al derecho comunitario y siempre que sus disposiciones sean compatibles con él, de tal manera que no se invadan competencias comunitarias en el ámbito de la unión económica, previsión muy del agrado del Reino Unido que interpreta este tratado como algo ligado solamente a la moneda única pero que no profundiza en el desarrollo del resto de políticas comunitarias.
Las restricciones derivadas del carácter intergubernamental también se dejan ver en distintos aspectos del documento, así se prevé que en un plazo máximo de 5 años el tratado de estabilidad deberá integrarse en el marco jurídico comunitario, constatando con ello que fuera del mismo tiene poco futuro. Otro aspecto relevante, que refleja la limitación a que nos venimos refiriendo, es el procedimiento elegido para controlar la aplicación del pacto fiscal, se acude al artículo 273 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, estamos por tanto ante un acuerdo especial entre los estados signatarios, como consecuencia de ello serán estos los que deberán llevar a un eventual estado infractor ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sin que pueda realizar tal cometido la Comisión que sería lo lógico, en su función de "guardiana de los tratados", en este caso únicamente actúa como un negociado de trámite (artículo 8). Otra dificultad deriva de la coexistencia de este procedimiento con el de déficit excesivo en el marco de los tratados comunitarios.
En cuanto al pacto fiscal “la regla de oro” obliga a que los estados mantengan una situación de equilibrio presupuestario o de superávit, de tal modo que el déficit estructural anual no podrá exceder del 0,5 % del PIB. Este límite podría llegar a ser del 1 % del PIB siempre que el país en cuestión tenga un nivel de deuda pública por debajo del 60 % de su PIB y no corra peligro la sostenibilidad de sus finanzas, entiendo que para ello será necesario un pronunciamiento expreso y que esta modulación de la regla general no entrará en juego de modo automático.
Este objetivo solo se podrá incumplir en el caso de que concurran "circunstancias excepcionales" causadas por un acontecimiento inusual que estuviera fuera del control del estado afectado y que provoque un gran impacto en su situación financiera o bien por una recesión económica grave tal como se define en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, siempre que la desviación no ponga en peligro la sostenibilidad en el medio plazo. En este punto, se registran criticas del Banco Central Europeo y de gobiernos como el holandés que exigen un mayor grado de concreción de dichas circunstancias en aras de la seguridad jurídica, por entender que la redacción actual suscita muchas dudas que podrían amparar incumplimientos como ya ocurrió con Francia y Alemania sin que pudiera evitarlo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
La "regla de oro" deberá ser transpuesta a las legislaciones de los estados firmantes del tratado de estabilidad preferentemente a rango constitucional o, en su defecto, a través de otras normas con el mayor grado de rigidez posible, correspondiendo el control para la correcta ejecución de esta medida al Tribunal de Justicia. En este punto, hay una rebaja de las expectativas iniciales que únicamente contemplaban la inclusión de esta regla en las respectivas constituciones; con ello, se pretende facilitar la entrada en vigor del tratado dado los largos procesos que deberían afrontar algunos países para modificar sus constituciones, como fue puesto de manifiesto, entre otros, por Dinamarca que ocupa actualmente la presidencia de la Unión Europea.
Como novedades destacadas de este cuarto borrador reseñar de una parte la obligación que asumen los estados firmantes de garantizar una rápida aproximación hacia el objetivo de control del déficit, de ahí la imposición de un plazo de convergencia para alcanzar el mismo que será propuesto por la Comisión teniendo en cuenta los riesgos específicos de cada país para la sostenibilidad; y complementariamente se crea un mecanismo de corrección automático para el caso de desviaciones en el cumplimiento del objetivo o, en su caso, en la trayectoria de ajuste que obligará al estado afectado a comprometer y poner en práctica las medidas adecuadas durante un periodo determinado de tiempo para alcanzar dicho fin.
El mecanismo de corrección deberá ser establecido a nivel estatal –otra limitación del carácter intergubernamental del instrumento- por los países firmantes del tratado sobre la base de unos principios comunes propuestos por la Comisión Europea en atención a la naturaleza, el tamaño y el marco temporal de las medidas correctoras, debiendo garantizarse la independencia de las instituciones responsables a nivel nacional de vigilar el debido cumplimiento de las reglas.
Se sigue manteniendo la obligación para los estados firmantes de reducir el endeudamiento público a un nivel máximo del 60 % del PIB en un periodo máximo de 20 años y de informar ex-ante de los planes de emisión de deuda pública a la Comisión Europea y al Consejo. Del mismo modo, todas las grandes reformas de política económica que tengan previsto llevar a cabo los estados serán discutidas también ex-ante y, en su caso, coordinadas entre ellos, con participación de las instituciones comunitarias.
Los estados que sean objeto de un procedimiento de déficit excesivo al amparo de los tratados de la Unión Europea –no confundir con el procedimiento de control del pacto fiscal- deberán poner en marcha un programa de cooperación económica y presupuestaria, que incluya una descripción detallada de las reformas estructurales que deben aplicar para garantizar una eficaz y duradera corrección de sus déficits excesivos. El contenido y formato de estos programas se definirán en la normativa de la Unión Europea. Se presentarán a la Comisión y al Consejo para su aprobación que además supervisarán su cumplimiento.
Los estados deberán apoyar las propuestas o recomendaciones presentadas por la Comisión Europea cuando considere que alguno de ellos se encuentra en situación de incumplimiento del criterio de déficit en el marco de un procedimiento de déficit excesivo. Está obligación quedará sin efecto si los estados de la eurozona por mayoría cualificada se oponen a la propuesta de decisión o recomendación de la Comisión; se modifica el régimen anterior que era el contrario; es decir, se exigía la mayoría cualificada no para vetar sino para tomar la decisión.
En cuanto al régimen sancionador también el nuevo borrador contiene importantes novedades respecto del anterior, Lo más destacado es la previsión de que el Tribunal de Justicia si considera que un estado no ha cumplido con su sentencia dictada en el seno de un procedimiento de control del pacto fiscal, podrá imponerle una multa adecuada a las circunstancias y que no podrá exceder del 0,1% de su producto interior bruto. Las cantidades impuestas serán ingresadas en el Mecanismo Europeo de Estabilidad Económica (MEDE). En este punto discrepa Dinamarca, sobre todo manifiesta su desacuerdo con el destino de las multas que perjudicaría, entiende, a aquellos países que no fueran a hacer uso del MEDE.
Respecto al gobierno de la zona euro, se prevé que las cumbres tengan lugar siempre que sea necesario y como mínimo dos veces al año. Estarán integradas por los jefes de estado o de gobierno de la eurozona y el presidente de la Comisión Europea, y del BCE, este último en condición de invitado.
La zona euro contará con un presidente nombrado por los jefes de estado o de gobierno de los países del euro, por mayoría simple, al mismo tiempo que se elige al presidente del Consejo Europeo y con el mismo plazo en cuanto a su mandato. Actuará en plena coordinación con el presidente de la Comisión y deberá presentar un informe al Parlamento Europeo después de cada cumbre.
Los estados firmantes que conservan su moneda nacional “outs” serán puntualmente informados de la preparación y los resultados de las reuniones de la cumbre euro por el presidente de la zona euro. Además, con el fin de discutir temas específicos sobre la aplicación del tratado de estabilidad, podrán ser invitados por lo menos una vez al año la cumbre euro. Este tema es un de los más polémicos, no será fácil articular la relación entre los estados miembros del euro y el resto, así Polonia ha amenazado con no suscribir el tratado en el caso de no tener presencia en todas las cumbres; los “outs” consideran insuficiente la previsión de participar en las cumbres solo una vez al año y exigen un mayor grado de participación.
Se ha introducido en este último borrador, la previsión de reuniones en las que participen los presidentes de las comisiones de presupuestos de los parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo.
En cuanto a la entrada en vigor el tratado, que deberá ser ratificado por cada estado de conformidad con sus respectivas normas constitucionales, figura como fecha el 1 de enero de 2013, a condición de que doce estados de la eurozona lo hayan ratificado, o con anterioridad, en concreto el primer día del mes siguiente al depósito del duodécimo instrumento de ratificación si ello tuviera lugar antes de la citada fecha. Se plantea en este punto la posible obligatoriedad para algunos estados firmantes de someter la ratificación del tratado a la celebración previa de un referéndum, lo que retrasaría mucho la participación del estado en cuestión aparte del riesgo real de que pudiera ser rechazado. Aquí la preocupación es Irlanda, también la República Checa, ya que aunque el gobierno irlandés entiende que no es necesaria la consulta popular, existen voces que discrepan de esa opinión y amenazan con llevar el tema a los tribunales si no se lleva a cabo.
El tratado quedará abierto a la adhesión de los Estados miembros de la Unión Europea que no lo ratifiquen en un primer momento. Recordar la previsión, ya apuntada, de incorporación, en el plazo máximo de cinco años desde su entrada en vigor de este instrumento al marco jurídico de la Unión Europea.
Destacar que la concesión de ayudas al amparo del Mecanismo Europeo de Estabilidad Económica (MEDE) estará condicionada, a partir del 1 de marzo de 2013, a la ratificación del tratado de estabilidad.
En resumen, nos encontramos ante un instrumento que para enfrentar la crisis actual puede constituir una solución a medio y largo plazo, pero en modo alguno de forma inmediata. Desgraciadamente las referencias al crecimiento económico, al empleo y la cohesión social son mínimas, solo las podemos encontrar en los artículos 1 y 9 muy de pasada y como lugares comunes al referir los objetivos de la Unión Europea, sin previsión de instrumento alguno que permita profundizar en la consecución de eso objetivos irrenunciables. Mientras tanto, poco se ha avanzado en temas tan importantes para salir de la crisis a corto plazo como la creación de los eurobonos, el cambio del estatus del BCE para convertirlo en prestamista de último recurso o en la puesta en marcha efectiva y eficaz del Fondo Europeo de estabilidad Financiera (FEEF) con un volumen adecuado de recursos como viene reclamando con urgencia el FMI.
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| Christine Legarde. Directora del FMI |
Por último, son muchos los problemas pendientes de resolución todavía, no va a ser fácil la articulación de las medidas entre los estados del euro y los de moneda nacional, a día de hoy Dinamarca, Suecia, Polonia, República Checa e Irlanda manifiestan dudas respecto a la suscripción del tratado, por no estar de acuerdo con sus disposiciones o por temor al resultado de un eventual referéndum, a lo que debe añadirse la posición británica, con estatus de observador, con voz pero sin voto; resta saber si suscribirá el tratado ahora o en el futuro, en principio su principal preocupación "la City" está fuera del texto.
El lunes la Cumbre europea tiene tarea y no fácil, un fracaso a estas alturas sería nefasto y supondría la división de la Unión Europea algo que debe ser evitado a toda costa.
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